Planungsgrundlagen

Antworten auf die Frage, was wie wo in Stadtstraßen angefasst und verändert werden sollte und darf, sind komplex und fordern diejenigen heraus, die Vorschläge einbringen, neue Regelungen umsetzen oder Umgestaltungen planen möchten.

Vorschläge „frei Schnauze“ werden kaum Gehör finden – zur Gewährleistung der Ordnung, der Funktionalität und vor allem der Sicherheit im Verkehr sollte vielmehr eine Vielzahl von Gesetzen, Regeln, Vorgaben, Standards und Empfehlungen beachtet werden. Hier den Überblick zu wahren und gar „einigermaßen rechtssicher“ vorzugehen, fällt vielen vielleicht schwer.

Die folgenden Ausführungen sollen daher überblicks- und schlaglichtartig anhand von aktuellen Beispielen und relevanten Vorgängen die Rolle der Regelwerke und Wissensdokumente der Forschungsgesellschaft für Straßen- und Verkehrswesen (FGSV) im Zusammenspiel mit dem Straßenverkehrsgesetz und der Straßenverkehrsordnung, der Verwaltungsvorschrift zur Straßenverkehrsordnung, etwaigen Einführungserlassen, länderspezifischen Musterlösungen und Forschungserkenntnissen verdeutlichen.

Regelungsumfang des StVG, der StVO und der Verwaltungsvorschrift zur StVO

Das Straßenverkehrsgesetz (StVG) bildet den Rahmen zur Regelung der grundlegenden Bestimmungen über die Teilnahme am Straßenverkehr. Es regelt die Ordnung des Verkehrs im Zusammenspiel mit auf diesem Gesetz beruhenden Rechtsverordnungen wie z.B. der Straßenverkehrsordnung (StVO) und der Straßenverkehrszulassungsordnung. Es enthält u.a. Vorschriften für das Fahreignungsregister und Straf- und Bußgeldvorschriften, wobei Rechtsgrundlage für die Höhe einer festzusetzenden Geldbuße die Bußgeldkatalog-Verordnung (BKatV) ist.

Nach den in 2021 abgestimmten Handlungsvorschlägen der länderoffenen Arbeitsgruppe Fußverkehrspolitik der Verkehrsministerkonferenz zur Novellierung des Rechtsrahmens zur Erhöhung der Sicherheit und Attraktivität des Fußverkehrs sollen Bußgelder für Falschparken in angemessenem Maße erhöht werden. Höhere und konsistente Bußgelder für regelwidriges Halten und Parken von Kfz würden demnach die Bedeutung der Verkehrsüberwachung in der Kommunalpolitik erhöhen und die bereits lange Zeit ausbleibende Angleichung an den europäisch üblichen Rahmen für derartige Verstöße bedeuten.

Mit dem derzeit in Vorbereitung befindlichen 10. Gesetz zur Änderung des StVG sollen die Voraussetzungen dafür geschaffen werden, dass neben der Flüssigkeit und Sicherheit des Verkehrs auch Ziele des Klima- und Umweltschutzes, der Gesundheit und der städtebaulichen Entwicklung im Straßenverkehrsrecht berücksichtigt werden können. Städte und Gemeinden sollen mehr Spielraum etwa für die Einrichtung von Bussonderfahrstreifen, Tempo-30-Zonen, streckenbezogenen Geschwindigkeitsbeschränkungen von 30 km/h auf Hauptverkehrsstraßen und beim Bewohnerparken erhalten. Das StVG ist Voraussetzung für die von der Bundesregierung zu vollziehende Novelle der StVO.

Die StVO regelt für Gehende, Radfahrende und Fahrzeugführende die Teilnahme am Straßenverkehr. Die StVO enthält Verkehrsregeln, Vorschriften und Bestimmungen, die für einen sicheren, flüssigen und geordneten Straßenverkehr sorgen sollen. Die StVO gliedert sich in drei Hauptteile der allgemeinen Verkehrsregeln (Geschwindigkeit, Abstand, Vorfahrt, Halten und Parken), der Verkehrszeichen und -einrichtungen (Verkehrszeichen, Gefahrzeichen, Richtzeichen) und der Durchführungs-, Bußgeld- und Schlussvorschriften. Sie beschreibt, wie sich Verkehrsteilnehmende zu verhalten haben.

Die zugehörige Verwaltungsvorschrift (VwV-StVO) enthält Anordnungsvoraussetzungen für Verkehrszeichen und -einrichtungen und sie ist daher die wesentliche Grundlage für Anordnungen durch Verkehrsbehörden. Grundsätzlich gilt der in § 45 der StVO verankerte Grundsatz, dass Verkehrszeichen und -einrichtungen nur dort anzuordnen sind, wo dies auf Grund der besonderen Umstände zwingend geboten ist. So dürfen beispielsweise Geschwindigkeitsbeschränkungen auf überörtlichen Straßen oder Vorfahrtstraßen nur angeordnet werden, wenn auf Grund der besonderen örtlichen Verhältnisse eine Gefahrenlage besteht.

Die VwV-StVO präzisiert diesen Grundsatz und begrenzt die Gefahrenlage auf Bestandssituationen, bei denen Unfalluntersuchungen ergeben haben, dass häufig geschwindigkeitsbedingte Unfälle aufgetreten sind. Zudem ist die Geschwindigkeit im unmittelbaren Bereich von an Straßen gelegenen Kindergärten, Schulen, Alten- und Pflegeheimen oder Krankenhäusern in der Regel auf Tempo 30 km/h zu beschränken, soweit die Einrichtungen über einen direkten Zugang zur traße verfügen oder im Nahbereich der Einrichtungen starker Ziel- und Quellverkehr vorhanden ist (VwV-StVO zu Zeichen 274 Zulässige Höchstgeschwindigkeit). Es ist wahrscheinlich, dass diese Anordnungsvoraussetzung in der nächsten Änderung der VwV-StVO auf den unmittelbaren Bereich von an diesen Straßen gelegenen Fußgängerüberwegen, Kindergärten, Kindertagesstätten, Spielplätzen, hochfrequentierten Schulwegen, Schulen, Alten- und Pflegeheimen oder Krankenhäusern erweitert wird.

Zum Thema der Reduzierung der zulässigen Höchstgeschwindigkeit auf 40, 30 oder in verkehrsberuhigten Geschäftsbereichen im Zuge von Hauptverkehrsstraßen auch auf 20 km/h ließe sich an dieser Stelle noch viel ausführen. Nur kurz: In der Anordnungspraxis wird meist nicht nur die Gefahrenlage, sondern vor allem der Lärmschutz als Begründung herangezogen. Dabei können Kommunen im Rahmen der Aufstellung von Lärmaktionsplänen unabhängig von bundesweiten Grenz- und Orientierungswerten eigene Lärmwerte festlegen, die Auslöser u. a. Von Geschwindigkeitsbeschränkungen sein sollen. Das Umweltbundesamt hat die Wirkungen der Anordnung von 30 km/h auf alle Beurteilungskriterien, wie Verkehrssicherheit, Luftschadstoffe und Lärm, belegt [2] [3]. Momentan läuft zur Aktualisierung der Erkenntnisse ein weiteres Forschungsvorhaben mit Betreuung durch die Bundesanstalt für Straßenwesen zum Nachweis der Auswirkungen von Tempo 30 auf innerörtlichen Hauptverkehrsstraßen auf Verkehrsablauf, Verkehrssicherheit und Luftqualität.

Darauf hinzuweisen ist ferner, dass nach § 46 (2) der StVO die zuständigen obersten Landesbehörden oder die nach Landesrecht bestimmten Stellen von allen Vorschriften der StVO Ausnahmen für bestimmte Einzelfälle genehmigen können.

Wichtig zu wissen: Änderungen des StVG, der StVO und der Verwaltungsvorschrift zur StVO sind bestandswirksam. Werden also neue Regelungen zu Verkehrszeichen und -einrichtungen oder auch zu Markierungen herausgegeben, ist der Bestand meist in einer Übergangsfrist anzupassen.

Regelungsumfang und Verbindlichkeit der FGSV-Veröffentlichungen

Gesetze und Verordnungen enthalten mit wenigen Ausnahmen (z.B. Garagenverordnung mit Aussagen zu Stellplatzbreiten) grundsätzlich keine Angaben zur Ausgestaltung der Verkehrsinfrastruktur. Schriftlich niedergelegte Vereinbarungen zwischen der Bundesregierung, vertreten durch das Bundesverkehrsministerium, und der FGSV legitimieren die FGSV als „Regelwerkserstellungsgesellschaft“ die Technischen Regelwerke zu erarbeiten und zu veröffentlichen.

FGSV-Veröffentlichungen haben insofern einen rechtlich relevanten Charakter, der bei Publikationen von anderen Institutionen, wie Interessensverbänden (ADAC, ADFC, FUSS e.V. usw.) oder Forschungseinrichtungen (UDV, Difu, Hochschulen usw.) so nicht gegeben ist. Rechtlich relevant sindneben den FGSV-Veröffentlichungen sowie anderen Vorgaben z. B. aus der Bauleitplanung oder aus dem Denkmalschutz insbesondere DIN-Normen, die im Wesentlichen die Ausführungen von Bauteilen, wie z. B. die Höhe und den Abstand der Noppen von Bodenindikatoren zur barrierefreien Planung, spezifizieren.

Die FGSV-Veröffentlichungen bilden die Grundlage für die Planung, den Entwurf, und den Bau von Verkehrswegen sowie für das Verkehrsmanagement. Wesentliches Ziel ist die Bereitstellung eines sicheren und funktionsgerechten Verkehrsangebotes. Die Verbindlichkeit der Regelwerke wurde am Beispiel der Standards zur Gehwegbreite in mobilogisch! 2/2021 bereits umfassend erörtert [4]. Dort kann auch nochmals nachvollzogen werden, dass etwaige Einführungserlasse für die Einordnung der rechtlichen Relevanz nicht entscheidend sind.

Mittlerweile findet sich in den FGSV-Veröffentlichungen zu Stadtstraßen, Stand Dezember 2006 wie den Empfehlungen zu Anlagen des ruhenden Verkehrs EAR 23 [5], ein Vorwort, das die Verbindlichkeit - auch als Argumentationshilfe für regelwerksbasierte Vorgehensweisen in Diskussionen um etwaige Lösungen - beschreibt.

Die FGSV unterteilt die von den Gremien erarbeiteten Veröffentlichungen in vier Kategorien mit abgestufter Bedeutung. Unterschieden wird dabei zwischen den Kategorien R1, R2, W1 und W2 (Abb. 1). R1-Regelwerke enthalten Vorgaben und Anforderungen („es ist/es muss/es darf nicht“) sowie Standards und Regelfälle („es soll/es soll nicht“), welche im Rahmen eines Anhörungsverfahrens mit anwendenden Institutionen abgestimmt wurden. Es können zudem Empfehlungen (es sollte/es sollte nicht) und Handlungsoptionen (es kann/es könnte) enthalten sein, die in weiterführenden R2-Regelwerken sowie in Wissensdokumenten vertieft behandelt werden.

Grafik: FGSV [5]

Vorgaben ergeben sich aus sicherheitsrelevanten und funktionalen Grundanforderungen sowie aus der Umsetzung rechtlicher Rahmenbedingungen. Standards und Regelfälle sind aus dokumentierten und belegbaren Erkenntnissen abgeleitet und sichern angemessene Qualitätsansprüche. Empfehlungen geben Erfahrungen wieder, die auf die meisten Anwendungsfälle zutreffen. Möglichkeiten bzw. Handlungsoptionen sind nur in bestimmten Fällen, die aufgezeigt werden, zweckmäßig.

Die Erfahrung zeigt, dass Regelwerke der FGSV insbesondere in Streitfällen als Stand der Technik gewertet und herangezogen werden können. Es empfiehlt sich insofern, von Vorgaben und Anforderungen nicht bzw. nur wenn zwingend erforderlich und von Standards und Regelfällen nur aus triftigen Gründen abzuweichen und diese Abweichungen schriftlich zu begründen. Dies trifft vor allem dann zu, wenn es sich um sicherheitsrelevante Abweichungen handelt.

Maßstab bei Rechtsprechungen sind „verantwortungsbewusst handelnde“ Planerinnen und Planer. Wenn eine Ursache zwischen sicherheitsrelevanten Abweichungen und Personenschäden nachgewiesen wird, sind die Handlungen der Planenden entscheidend: Sie haben hoffentlich ihre Sachkunde dokumentiert und im Zweifelsfall ihr Demonstrieren gegen – oder zumindest ihre Hinweise auf – sicherheitsrelevante Abweichungen in Erläuterungsberichten, Schriftstücken oder E-Mails nachgewiesen.

Etwas Neues auszuprobieren, was nicht den anerkannten Regeln der Technik entspricht, ist dennoch erlaubt – sonst wären ja kaum Weiterentwicklungen möglich. Wichtig ist es, solche meist provisorischen oder temporären Vorhaben durch Evaluationen von Beginn an fachlich zu begleiten und bei ersten Anzeichen von negativen Wirkungen sofort nachzubessern.

Besteht Unsicherheit darüber, ob eine unfallträchtige Bestandssituation angefasst oder ob eine zur Entscheidung anstehende Planung auch wirklich die unter den gegebenen Umständen sicherste Lösung darstellt, empfiehlt sich die Anwendung des Sicherheitsaudits im Bestand und in der Planung. Weitere Erläuterungen hierzu sind in [7] und [8] nachzulesen.

Das Stadtstraßen-Regelwerk ist weitgehend veraltet und befindet sich in der Überarbeitung. Die Richtlinien für die Anlage von Stadtstraßen RASt [9], die Empfehlungen für Fußgängerverkehrsanlagen EFA [10] und Radverkehrsanlagen ERA [11] sowie die Hinweise für barrierefreie Verkehrsanlagen HBVA [12] (künftig EBVA) werden untereinander, intern und extern abgestimmt und frühestens im Jahr 2026 veröffentlicht werden. Erste Neuerungen lassen sich den Steckbriefen der Empfehlungen zur Anwendung und Weiterentwicklung von FGSV-Veröffentlichungen im Bereich Verkehr zur Erreichung von Klimaschutzzielen E Klima [13], den bereits veröffentlichten EAR [5] sowie dem Ad-hoc-Arbeitspapier zur Anwendung der RASt 06 [14] entnehmen.

Relevanz weiterer Veröffentlichungen

Gerade in Zeiten veralteter Regelwerke empfiehlt es sich zur Berücksichtigung des aktuellen Standes der Technik, weitere Quellen heranzuziehen. Zu nennen sind vor allem aktuelle Erkenntnisse aus der Stadtstraßenforschung (Quellen insbesondere bast.de; udv.de; nrvp.de; uba.de), Musterlösungen der Länder für bestimmte Verkehrsanlagen sowie Publikationen und Erfahrungen aus umgesetzten und dokumentierten Stadtstraßengestaltungen (z. B: dvr.de/gutestrassen; makau. bast.de; agora-verkehrswende.de; fahrradland-bw.de: Ortsdurchfahrten gestalten). Zudem sollten die Weiterbildung über bundes- und landesweite Netzwerke (z. B: fgsv.de; difu.de; vhw.de; fussverkehrskongress.de oder Beispiel NRW: zukunftsnetzmobilitaet.nrw.de; agfs-nrw.de) in Anspruch genommen sowie gut aufbereitete Informationen in der Kommunalpolitik (z.B. dvr.de/themenserie) verbreitet werden.

In Einzelfällen können auch Gerichtsurteile Wirkungen entfalten. Momentan wird in vielen Städten darüber diskutiert, welche Konsequenzen das Urteil des Bundesverwaltungsgerichtes vom 6. Juni 2024 zum Gehwegparken in Bremen hat, das die Schutzwirkung der Verkehrsregeln für Anwohnende und die Allgemeinheit betont. Beim Vorgehen gegen illegales Parken auf dem Gehweg könne die Verwaltung im Rahmen einer Ermessensentscheidung zunächst die am stärksten belasteten Quartiere ermitteln, Straßen mit besonders geringer Restgehwegbreite priorisieren und ein entsprechendes Konzept für ein stadtweites Vorgehen umsetzen.

Univ.-Prof. Dr.-Ing. Jürgen Gerlach

Literaturhinweise

[1] Bericht der Ad-hoc-AG Fußverkehrspolitik der Verkehrsministerkonferenz: Vorschläge zur Novellierung des Rechtsrahmens zur Erhöhung der Sicherheit und Attraktivität des Fußverkehrs, Bremen, 2021, verkehrsministerkonferenz.de → Termine und Beschlüsse → 15. - 16.4.2021 → Bericht zu TOP 6.3

[2] Heinrichs, Eckhart; Scherbarth, Frank; Sommer, Karsten: Wirkungen von Tempo 30 an Hauptverkehrsstraßen, Dessau-Roßlau, Umweltbundesamt, 2016

[3] Heinrichs, Eckhart; Klein, Timotheus; Blohm, Juliane; Eggers, Sebastian: Umweltwirkungen einer innerörtlichen Regelgeschwindigkeit von 30 km/h, Berlin, Hamburg, Umweltbundesamt, 2023

[4] Gerlach, Jürgen: Ein Beitrag zur Verbindlichkeit von Regelwerken, Gehwege 2,50 m breit – muss, kann, darf?, in: mobilogisch! 2/2021, Berlin, 2021

[5] FGSV Forschungsgesellschaft für Straßen- und Verkehrswesen: Empfehlungen für Anlagen des ruhenden Verkehrs, EAR, Köln 2023

[6] FGSV Forschungsgesellschaft für Straßen- und Verkehrswesen: Einteilung der FGSV-Veröffentlichungen, Köln 2006

[7] Gerlach, Jürgen: Sicher planen im Bestand: ein aktueller Überblick zur Gestaltung von Stadtstraßen unter Verkehrssicherheitsaspekten, in: Straßenverkehrstechnik, Heft 10/2020

[8] Gerlach, Jürgen; Kesting, Tabea: 20 Jahre Sicherheitsaudit von Straßen in Deutschland – ein Erfolgsmodell auch zur Verbesserung der Verkehrssicherheit für den Rad- und Fußverkehr?!, in: Straßenverkehrstechnik, Heft 04/2023

[9] FGSV Forschungsgesellschaft für Straßen- und Verkehrswesen: Richtlinien für die Anlage von Stadtstraßen, RASt, Köln 2006

[10] FGSV Forschungsgesellschaft für Straßen- und Verkehrswesen: Empfehlungen für Fußgängerverkehrsanlagen, EFA, Köln, 2002

[11] FGSV Forschungsgesellschaft für Straßen- und Verkehrswesen: Empfehlungen für Radverkehrsanlagen, ERA, Köln 2010

[12] FGSV Forschungsgesellschaft für Straßen- und Verkehrswesen: Hinweise für barrierefreie Verkehrsanlagen, Köln 2010

[13] FGSV Forschungsgesellschaft für Straßen- und Verkehrswesen: Empfehlungen zur Anwendung und Weiterentwicklung von FGSV-Veröffentlichungen im Bereich Verkehr zur Erreichung von Klimaschutzzielen, Köln 2022

[14] FGSV Forschungsgesellschaft für Straßen- und Verkehrswesen: Ad-hoc-Arbeitspapier zur Anwendung der RASt 06, Köln 2024